城镇化、乡村振兴与城乡融合发展丨城市百问

前言

目前，中国城镇化已进入高速增长期，我国规模城市总数达到世界首位，城镇人口数量已占据总人口数的60%。在取得了这些成绩的同时，当前城市发展中面临的问题却愈发突出，宏观经济与城市的发展问题联系也愈加紧密。城市债务增加，金融风险压力巨大，城市转型面临着严峻的挑战。

因此，在当前形势下，应当如何认识城市的发展规律？如何做好对城市居民的公共服务？如何提高城市资源的利用效率？如何增加就业和进行产业的空间布局？如何避免更严重的危机和风险的发生？这些一连串的问题都需要在借鉴国际经验的基础之上，结合中国城镇化的实际情况，寻找出解决的方法和答案。

于此背景之下，中国城市和小城镇改革发展中心设立《城市百问》栏目，利用我中心优质学术研究力量，试图解答城市发展、城市政策、城市规划等方面的种种问题，并将就城市发生的社会热点问题，提出我们的分析方法，供读者参考。

希望所有对此感兴趣的读者在本栏目下留言，提出有关城市的各类问题，以便我们及时解答交流。

                                                                                           编者

总第四十三期

本期作者：

李   铁  中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

近些年涉及到农村发展，有三个重要的政策值得注意，城镇化、乡村振兴和城乡融合。城镇化是要解决农民进城问题，乡村振兴是要促进农村的发展，而城乡融合则是通过改革，打通城乡之间要素的流通，促进城乡共同发展。对于很多人来讲，如何理解这三个方面的关系，需要真正地了解政策出发点的实质，重点在于通过什么样的方式来促进中国的弱势地区农村的发展，进而实现城乡融合发展的战略。

首先，如何促进农村发展？是依靠以工补农、以城带乡，还是更好地通过城乡要素的流通，真正地促进农村的发展，促进三农问题的解决。单靠农业发展真的能实现农村小康和农民致富吗？对少部分农民来讲，采取多种经营的模式，利用现代化的种植和养殖方式，抓住市场的流通渠道，是可以致富奔小康的。但是对于占中国人口不到60%的8亿农村户籍居民来说，更多人从事农业经营，在户均占有不到一公顷土地的基础上，亩均年收入500元左右，要想实现致富和小康，应该是无法实现的遥远目标。即使是我们的城镇化率达到了70%，户均占有耕地也就一公顷多一点，仍然没有改变农村人均占有资源过少的矛盾。从这个意义上，对绝大多数农业人口来讲，要依赖农业实现全面小康，还是存在着现实条件的约束。

继续通过城市对农村、工业对农业的两个反哺，可以改变农村的面貌吗？在一定程度上可以解决农村公共服务资源短缺问题，但是要从根本上改变农村的现状，要促进三农问题的最终解决，仅靠补贴是难以实现的。因为以占户籍总人口五分之二的城镇户籍人口创造的收益去补贴占五分之三的农村户籍人口，会大大降低补贴效果，也不会改变农村的公共服务水平。根据国际经验，特别是东亚国家日本、韩国的发展经验，实现两个反哺的前提是先减少补贴的人数，形成多数人对少数人的反哺，而且少数人的规模也要大大降低。即使中国城镇化率达到了70%，最终实现了户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率同步，到那时农村仍有不到5亿的人口。对于如此巨量的人口，补贴金额也是财政能力难以长期负担的。最后结果就是补贴沦为撒芝麻，解决不了根本问题。

推进城镇化，至少要达到一个目标，只有减少农民，才能富裕农民。从经济学意义上讲，增加农村人均占有资源量，可以提高农民的人均收入水平。如果增加城镇人口，会增加对农产品的消费需求，并从需求多元化入手促进农业供给结构的改变，带动农业的变革，使得农民从农业结构调整中获利，也是增加收入的一个重要方面。可以说，解决这一问题的关键在于进一步落实国家推进城镇化的各项政策目标，通过户籍管理制度改革和农业转移人口市民化，争取在一定的时间内，使得常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率达到同一水平。不仅可以在一定程度上改变城乡经济发展格局，而且对农村发展来说也是利好，还可以提高补贴的效率。对于实现乡村振兴的长远目标，推进城镇化更是迈出了体制变革的一大步。

实现乡村振兴，虽然通过各项政策刺激农村的发展，或通过推进城镇化提高农村人均占有资源量等措施也能起到作用，但是真正让农村资源有效利用起来，我们还面临着一个最大的短板，就是仅仅依靠农业来实现乡村振兴，而且还要带动5亿人口奔小康，实现农业现代化，从国际经验看，仅依靠农业本身发展是难以做到的。因此必须通过产业结构调整，必须跳出农业的思维模式，必须站在城乡融合发展的角度去考虑问题。要考虑的是，如何充分利用农村闲置资源，如何让城市资本下乡，如何打通城乡要素流通的障碍，如何进一步释放农业资源和农村活力，并在农村实现全产业的发展，而不是仅仅通过农业发展来带动乡村振兴。

实现城乡融合发展，既可以说是目标，也可以说是手段。所谓目标就是确保未来的城乡发展趋向于同步，趋向于平衡，而不是只重视城市一头，造成城乡差别过大，导致农村的贫困和凋零。促进城乡融合发展更重要的是确保中国现代化目标的最终实现。因为没有农村和农业的现代化，没有农民的步入小康和纳入现代化进程，就不能说真正实现了现代化。但是，从当前经济发展的现实状况看，推进城乡融合发展，更重要的是手段，是按照什么方式，打通城乡资源和要素流通的障碍，破解横亘在城乡之间的各种体制和机制性的矛盾。在这个意义上，促进城乡融合发展在现阶段的首要任务是改革，改革传统的户籍管理体制，改革集体建设用地管理制度，释放农村闲置资源，激发农民带资进城的活力，降低人口城镇化和土地城镇化的成本。

城乡融合发展，要破解的是改革的难题。最重要的是破解土地管理制度改革严重滞后于经济发展的矛盾。加快集体经营性建设用地入市，在保障农村集体经济组织基本权益的基础上，更要发挥市场化的作用，让更多农村闲置土地资源参与到城镇建设开发中，进而降低土地成本，激发土地市场的活力。更重要的是让农村集体经济组织和农民可以通过农村集体经营性建设用地入市分享城镇化的收益，把一次性的短期补偿变成长期的投资行为，为乡村振兴积累市场上的重要资金。活化农民的宅基地和地上的房屋，从原来的只限于在村庄内部的流转和交易的范畴，放大到县级范畴，至少可以通过县域经济范畴内的城乡融合，通过就地城镇化进一步放大农民宅基地和房屋的价值。一方面农民进城可以带资，或者是实现与城市住房等价值的兑换。另一方面，可以通过各种形式的整合，使农村宅基地和地上房屋与城镇化开发结合在一起，增加县城以及小城镇建设用地资源供给，为乡村的工业化和非农化，提供重要的土地资源保障。

城乡融合发展，也是在促进城镇化水平提高的基础上释放农村闲置资源活力的重要战略举措。城镇化是农业人口向城镇转移的过程。农业人口转移了，必然在农村留着大量的剩余或者闲置资源。进城后，城市的发展和就业又需要新增的土地资源。两者的结合，则有利于闲置资源的再利用，既可以解决城镇的工业和服务业发展的用地问题，又可以通过集体建设用地入市等改革措施，增加农村集体经济组织和农民分享城镇化红利的收益。市民化过程中，农民通过土地出让和房屋出让增加了收益，那么他在城镇就业和定居就相对稳定了，同时，农村人均占用资源也会大幅度提高，乡村振兴的物质条件可以得到基本保障。农村集体经济组织的土地和资产能够入市，城市资本也可以下乡。市场化可以带动城乡资源和要素的双向流动，城乡融合发展、城乡共同受益的目标就可以实现。这就是对城乡融合发展与城镇化和乡村振兴之间理解的逻辑关系。

本文来源：财经杂志

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